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協商民主視野下的政治協商工作創新

來源:本網 發表日期:2013-04-22 11:43:26

發布時間:2013-03-14  作者:四川民進 張繼蘭

 

摘要:自改革開放以來,我國社會結構發生了很大變化,新的社會階層、社會利益群體不斷涌現,各利益主體要求參與政治的愿望也日益增強。在選舉民主還不完善的情況下,發展中國政治中的協商民主是必然選擇。弘揚協商民主的非精英政治理念以及實現協商民主的平等和公開原則,強化人民政協的協商功能和地位,健全和完善人民政協的制度建設,創新和完善政協工作是最現實的需要。

關鍵詞:協商民主;政協工作;創新

 

中國人民政治協商會議制度是中國式協商民主的重要形式,具有協商民主的精神內涵,但同時離協商民主也還有一定差距。以協商民主的精神理念來指導人民政協的政治協商工作是我國政治發展的重要內容之一。

一.政治協商是中國形態的協商民主。

1、西方協商民主理論的興起與內涵。自約瑟夫·畢塞特于1980年在《協商民主:共和政府的多數原則》一文中首次使用協商民主( deliberative democracy) ”這一概念,協商民主理論開始興起。經過二十多年的發展,協商民主理論在當代世界已經極具影響力。作為一種政治理論,協商民主被認為是西方學術界民主理論研究的新范式;作為一種政治實踐,協商民主被看成是超越代議制民主、多數民主和遠程民主的新型民主模式。雖然人們從不同角度對協商民主的定義表述不一,但其含義可以簡單概括為:公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式,參與公共決策和政治生活。協商民主倡導公民參與,強調公民自由而平等地參與公共決策的廣泛討論,在信息充分交流的基礎上,在理性的指導下,本著公益的原則,對公共事務做出合乎理性的決策。協商民主的核心概念是公共協商,其目的在于決策時能夠考慮多方主張,并慎重作出決策。 

2、人民政協是中國式協商民主的典型形式和主要載體。作為一種新的學術范式,協商民主理論被引入到中國,經歷了理論介紹和本土化的研究過程,其研究成果也已轉化到政治實踐中。自20世紀90年代協商民主在國內發展出了很多協商民主的新形式,如聽證會、民情懇談會、民情直通車、村民民主懇談會、鄉村論壇和互聯網公共論壇等,其中最著名的屬溫嶺民主懇談會。這些新的協商民主實踐不僅增強了政府政策的合法性,而且也使社會矛盾在協商中得到提前發現和解決。除了這些新型的協商民主實踐,早在建國初期就形成的中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國制度化協商民主的主要渠道。它不僅集中體現了協商民主的精神,而且還具有較成熟和完善的制度架構,因此,中國政府于2007年發布的《中國政黨制度白皮書》中明確提出,以人民代表大會制度為主要內容的選舉民主和以中國人民政治協商會議制度為主要內容的協商民主,是中國社會主義民主的一大特點,是社會主義民主的兩種重要形式。

二、人民政協的政治協商體現了協商民主的精神內涵。

1、社會的多元性是人民政協政治協商的前提。西方的協商民主理論建立在自由主義基礎之上。自由主義認為每個社會個體都具有獨立意識和自我權利,社會是由具有不同價值理念和利益主張的個體構成的集合體。平等而自由的個體為實現對社會事務的管理,選擇了競爭性的代議民主制。但是代議民主制容易導致社會的對立,也容易導致代理人不能真正代表委托人利益。因此,利益相關者面對面的協商就十分必要,協商民主應運而生。協商民主認為多元的個體在理性的基礎上,采取對話、溝通和協調方式可以增進相互了解,協調彼此利益并實現公共利益的最大化。因此,社會多元性是協商民主的前提。如果沒有多元的社會,就沒有協商的必要。我國的人民政協也是建立在承認社會的多元性基礎之上。首先,政治協商的含義是指各種政治力量和組織、各種利益團體就國家和社會生活中有關政治問題,進行協調式的商談,這說明政治協商是以承認社會的多元性為前提的。其次,在實踐中,中國人民政治協商會議制度也是建立在承認社會有不同階級和階層的認知上。早期,中國共產黨承認中國社會的多個階級存在,無產階級要獲得革命的成功就要盡量團結其他愛好和平和爭取民主獨立的階級,建立廣泛的愛國統一戰線,進行政治的協商與協調。新時期政治協商會議的參加者不僅包括各民主黨派,還包括無黨派人士、人民團體、少數民族人士和各界愛國人士,這本身也說明了人民政治協商會議制度是承認社會的多元性的。

2、公共利益訴求是人民政協政治協商的價值追求。選舉民主主張表達和競爭,容易忽視公共利益。協商民主是對選舉民主的超越或者補充。在協商民主中,決策的形成是平等公民以公共利益為導向通過理性的公開討論而達成妥協的過程。協商民主的參與者要求以公共利益為價值訴求,個人、團體等參與主體的偏好要圍繞公共利益或轉變,或妥協。在我國的人民政治協商制度中,各參與黨派、團體和社會人士,也是以公共利益為價值選擇。作為執政黨的中國共產黨在三個代表思想里明確提出要代表最廣大人民的根本利益。作為各自所聯系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯盟,民主黨派雖然也會代表各自所聯系群眾的利益,但他們關注更多的是其他社會群體利益和公共利益。在實踐中,民主黨派在政協會議上所作發言、所提提案的內容基本上也都是關乎經濟社會建設、扶助社會弱勢群體等內容。現階段,作為執政黨的中國共產黨和作為參政黨的各個民主黨派都是把建設中國特色社會主義偉大事業,實現中華民族偉大復興作為他們的共同事業和追求。所以,我國的人民政協和協商民主一樣,都以追求公共利益為依歸。

3、商討與協調是人民政協采取的方法和途徑。民主就意味著政府和公民之間的協商,在亞里士多德看來,協商是踐行政治美德和進行自治的活動。協商民主強調公民的參與和決策過程的商討和協調。按照埃爾斯特的界定,協商民主是所有受到政策影響的公民或其代表,都應該能夠參與集體決定,而這種集體決定,是秉持理性與無私態度的參與者通過討論、協商的方式來形成的。協商中的人們由于具有不同的知識背景和利益背景,在不同觀點碰撞時必然要求相互理解和妥協。在我國人民政協會議中,政治協商既是執政黨傾聽各黨派、團體和社會人士表達利益的機制,同時也是執政黨就將作出的決策同各黨派、團體和社會人士商討,廣泛聽取意見建議的機制。通過這種機制和渠道,政治決策可以得到普遍的認同,從而擴大其政治合法性基礎。

三、以協商民主的價值理念指導人民政協工作的創新

中共十七大從發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的戰略高度,對加強和改進人民政協工作作出全面部署,要求人民政協推動制度創新和工作創新。以協商民主的精神理念指導人民政協的政治協商工作的改進與創新,將是我國政治發展的趨勢所在。

1、要實現協商民主的非精英政治理念。西方的協商民主理論認為簡單的多數原則不能充分體現全體民眾的真實意愿,因此主張所有受到決策影響的公民都應當包括到協商的過程中來,協商是一種公共的而非集體的或團體專屬性活動。和協商民主的價值追求來看,我國人民政協政治具有濃厚的精英政治色彩。人民政協是由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表以及特別邀請的人士組成。政協委員通過協商推薦的方式產生,實質上政治安排多,代表性少。再加上推薦的人選必須是本黨派和界別中具有社會影響力的代表性人物,這就決定了參加政協的政協委員必然是社會各界的精英。所以,我國人民政協的政治協商還屬于精英間的協商和達成共識,具有典型的精英政治特征。再加上這些精英們還是兼職做委員,這就很難保證協商的結果是民眾真正的需求。

從本質上說,人民政協是各界群眾參與的大聯合大團結的群眾組織,是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶。從理論上講,為了提高參政議政專業化水平而吸收社會各界精英進入人民政協,無疑是正確的。但是,如果過于強調政協的精英性,忽視普通民眾的參與性,政協民主只會限于社會精英層面,這種精英式政治和目前民眾的參與意識增強明顯沖突,因此,還是要發揚協商民主的精神,實現大眾政治參與的理念。首先,要創新政協委員的產生機制,適當引入選舉制。各黨派和各界別的委員要在本黨派和界別中選舉產生,讓委員真正成為本黨派和本界別的代表。其次,也要適當調整政協委員構成,增加普通群眾任政協委員的數量。在政協委員的構成上,不要考慮太多照顧性因素,更應該讓有意表達的普通群眾成為政協委員。最后,還可以適當增加普通群眾列席政協會議的機會,參與發言,這可以形成為一項制度。另外,政協委員的任期也不必和黨委政府任期一致,可以縮短其任期時間,有的甚至可以是一個議題的完成為期限。通過選舉產生的政協委員和普通民眾的直接參與,去掉現有的精英政治色彩,把政協變成一個真正開放而有序的協商場所和機構以調動人民政協的生機和活力,這正是協商民主的價值理念。

2、要實現協商民主的平等參與理念。協商民主強調政治生活的參與者具有平等地位。只有當參與者具有平等地位時,參與者的真實意愿才會得到尊重和重視,被代表的現象才會得以避免。平等的民主協商可以暢通社會的表達渠道,實現政府和民眾間的良性互動,使政治決策符合民眾本意并獲得廣泛的社會認可。

而我國人民政協的制度設計就不具有協商民主的平等原則。人民政協的參與者享有憲法意義上的權利平等,但在實踐中各參與主體的地位卻并不平等。執政黨是領導者,其他參與者要接受執政黨的領導。在政策制定過程中,執政黨是決策者,其他參與者只是建言獻策,起輔助作用。這樣的制度設計很符合我國的政治歷史文化傳統。在漫長的封建社會,我國一直遵循大一統和權力一元化的原則,而且作為政治決策者和執行者是具有與普通民眾不一樣的權力地位的。這樣的思想在民國時代的蔣介石那里也得到繼承和發揚,他的一個國家、一個政府、一個政黨、一個主義、一個領袖的思想就是我國傳統政治文化的體現。權力一元化的體制有利于國家的統一和集中管理,但在現代民權意識增強、政治本身的涵義發生徹底改變的時代里,權力一元化體制必須結合民眾的政治參與體制才能實現政治穩定,社會也才能在充滿生機與活力中走向和諧。

要實現人民政協在政治協商中各參與主體具有平等地位,必須強化制度建設。首先,政協委員的產生具有獨立性,不受黨委政府的影響。其次,建立提案辦理制度。全國政協提案委員會副主任毛林坤以全國政協為例指出:每年提案有6000多份,但最后真正落實的事情,只有1000多件,約占全部提案的16.7%。對于政協的提案與建議,黨委和政府相關部門必須及時回答并加以解決,要做到真正地落實,而不是可回可不回,可做可不做。第三,對于協商內容也應制度化。目前對于協商內容的表述比較模糊,如重要方針政策及重要部署重要的地方法規草案重大問題重要事務等,這樣的表述具有很大的不確定性,導致實際操作也出現一定的隨意性。因此,應規定凡是決策,都必須與政協在決策前商議。凡政協和民主黨派所提的協商議題都必須安排協商。另外,協商內容應當通過雙向甚至多向運行機制來確定,也就是在協商內容的確定上要充分體現政協的平等協商性特征。第四,建立政協常委和黨委常委合署辦公制度。這有利于改善目前政協參與者與執政黨在獲取信息方面的不對稱,同時也實現協商民主的平等價值。只有這樣,協商民主才是真實的、有效的,也才是真正能夠賦予決策合法性的協商。

3、實現協商民主的公開原則。民主就意味著公開,只有非民主才懼怕公開。協商民主由于是承認多元性和理性價值的,所以協商民主一定是建立在公開透明基礎之上。也只有公開透明,協商民主才能順利實現。獨享信息、暗箱操作帶來的不是民主協商,而是集權與專制。我國人民政協的工作目前處于圍城狀態,外界對政協的工作內容和工作程序不了解,政協在政治協商中由于沒和社會形成良性互動,有時也感覺協商能力和協商信息的不足。

人民政協要突破現有圍城式狀態,必須實行公開和開放的原則。第一,要公開協商形式。人民政協在規范化和程序化的建設中也取得了一定成效,如全體會議、常務委員會會議、主席會議、各專門委員會會議等形式的政治協商都有周密的制度安排,實際運作程序也比較規范。人民政協要加大各種形式的宣傳,讓社會了解這些協商形式。第二,要公開協商內容。每年的政協都在自己劃定的圈子內忙忙碌碌,但外界對其工作的內容和成績并不了解,更不用說了解在協商過程中所出現的不同觀點和主張了。人們對政協的工作評價是自彈自唱,究其原因,就是沒公開協商內容的結果。第三,要開放協商過程。只有公開政治協商過程,才能避免把協商會議簡單等同于情況通報會這樣的形式主義,才能提高政治協商的實效性,才有利于社會的了解和監督。同時,也有利于建立政協的公信力。向社會開放還有一個好處就是可以及時獲取社會反響,有的甚至是民間智慧。人的認識總是具有局限性的,政治協商和社會形成良性互動后,有限的思維可以及時吸取社會上的智慧營養。

人民政協在公開和開放的形式上可以實行媒體直播形式,也可以是社會民眾預約參與現場聽會的形式,或者二者同時選擇。還可以采取現場熱線交流的形式。只有向社會公開和開放,人民政協的協商民主才能真正有效,協商民主的價值理念才能真正實現。

興起于西方的協商民主理論為中國民主政治建設的實踐提供了可資借鑒的內容和視角。在社會發生深刻變化,民眾政治參與的意識日益增強的背景下,大力發展中國式協商民主,創新人民政協的政治協商工作既符合社會發展的需要,也符合中國特色社會主義民主政治發展的需要,以協商民主理論的價值理念指導我國人民政協的工作創新既具有合理性,也具有可行性。強化人民政協的協商功能和地位,健全和完善人民政協的制度建設,是落實協商民主的切實途徑。

 

(本文為四川民進2012年上報會中央理論研究成果,作者系樂山師范學院教師)

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