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關于出差和會議定點接待制度的幾點思考

來源:本網 發表日期:2013-04-22 11:56:51

文章來源: 《團結》雜志2011年第六期   作者:吳曉靜  時間: 2012-02-13

 

近年來,我國黨政機關的出差及會議接待均已實行定點接待制度。其基本內容是:1. 出差、會議必須在定點飯店住宿,組織會議也必須在定點飯店召開;2. 定點飯店的確定實行政府采購,一般由當地財政部門單獨或者會同其他部門決定,一兩年采購一次,每次定點飯店政府采購的入圍標準及采購價格可能會有所調整;3. 黨政機關違反定點接待制度的后果是財政不予核撥或者認可相關費用,并可能受到紀律查處。

從其施行幾年來的情況來看,存在一些值得思考的問題。

定點接待的必要性存疑

根據媒體所載的官方說法,定點接待制度“是我國差旅費、會議費制度改革的重點,其旨在避免中央單位向地方單位、上級單位向下級單位轉嫁差旅費、會議費負擔”。這一解釋,與《中央國家機關和事業單位差旅費管理辦法》中的提法是一致的。但其中邏輯會人費解:要避免“轉嫁費用負擔”的基本辦法似乎應該是對“誰出錢”而非“在哪接待”進行管控,定點接待以后,只要費用還是“下面”在支付,那么“上面”還不是可以繼續“往下轉嫁費用”?

理論上,實行定點接待的目的,無非是在控制接待費用的同時保證接待質量。但是對于這一目的而言,定點接待并不是唯一的辦法,可能也不是最好的辦法。

出差、會議接待所需服務歸屬飯店服務范疇,其在我國絕大部分地區(尤其是需要考慮是否“定點”的地區)已經實現充分競爭,幾乎在任何地方都有足夠的服務單位供需方選擇,而尋找和確定相對質優價廉的服務單位本質上屬于市場行為,只有讓需方能夠在盡可能大的范圍內自由選擇,才能最大限度地便利需方挑選、確定。而由某個部門或者某些部門事先劃定一些接待單位作排他性認可的做法,一方面是限制或者說在一定程度上代替了需方行使選擇權,未必能夠恰當地滿足需方的真實、合理需要,顯然不盡合適;另一方面,是將那些未向政府采購決定部門申請定點接待資格以及雖然申請但未獲認可的大量服務單位排除于定點接待單位名單之外,人為地在不同服務單位之間制造了差異,也不利于充分實現公平競爭。市場經濟中的公平競爭,我們理解,應該是指市場中由“需方”自由選擇條件下的自由競爭,而不是指在政府部門面前去自由申請和競爭。

目前學界及社會公眾中有一種比較普遍的呼聲,就是實行政府采購需要慎重、節制。我們認為,對出差、會議接待實行政府采購也當如此。誠然,出差、會議費用應當控制,而且也需要以費用額度限制的方式來控制,但是未必要以限定接待單位的方式來實現,因為只要控制了允許報銷的費用額度,有接待需求的單位自然會根據自己的需要選擇其認為合適的接待單位,無需其他主體來代其操心;至于接待質量問題,不必而且也不宜由政府采購決定部門來判斷。確定恰當的報銷額度,比確定定點飯店名錄來得簡單,因為定點飯店的入圍標準中主要的一條就是報價低于招標價格上限,而假若定點飯店招標價格上限能夠得以確定,自然不難確定合適的報銷額度。

定點接待實施效果不夠理想

從實際情況來看,被納入“定點接待飯店名錄”并被專門網站予以權威性公布的賓館、飯店一般在當地同行業中的數量比重并不大,水平層次也參差不齊,盡管均有一定的質量水準,但“定點接待飯店”跟“好飯店”這兩個概念只是看起來有關聯,或者說應該有一定關聯,但實際上并不能簡單地劃等號。這不奇怪,因為定點接待制度本身并沒有把“定點飯店”明確定位于“好飯店”,其入圍“門檻”普遍較低。這意味著,并不需要先成為“好飯店”才能成為“定點飯店”。

另一方面,據我們有限的考察,接待單位一旦“上榜”成為定點飯店,就可能因為獲得了一定數量的業務保障而喪失或者削弱了進一步提高服務質量的動力,而其實際執行的收費標準相較于沒有“上榜”的同類、同檔次經營者通常會只多不少、只高不低。這幾乎是一種必然現象。但靠定點接待制度本身不可能解決這個問題,因為這種制度通常來講需要維持一定的入圍飯店數量規模,而在審批標準的設定上主要只能著眼于價格上限(至少在價格方面是如此),而價格上限這個概念在飯店實際運作中所起的作用非常小,實際價格總是可變的;從監督、管理角度講,也基本上只能在是否違規、是否違約的層面上進行監督,而難以具體考量定點飯店在“中標價格”(上限)之下實際收費的情況以及與其實際服務情況之間的配比關系。

因此,在一定程度上可以說,實行定點接待未必能夠“推優促劣”,相反,可能起著“保劣排優”的實際作用。

定點接待的負面因素值得重視

實行定點接待制度有四個方面的負面因素值得重視:

其一,如前所述,其與市場經濟基本運行規則——最大限度保障自由競爭——存在一定沖突,在未必需要行政干預的領域實施了行政干預。

其二,定點接待政府采購在實踐中難于做到陽光操作,存在權力尋租隱患。政府采購陽光化本來就難,在定點接待領域就更難,因為市場經濟條件下飯店經營實際上不存在“定價”,其“標價”與實際執行價之間從來不是嚴格一致的,其差價也幾乎總是處于浮動或者可浮動狀態,因此,對申請定點接待資格時的價格申報很難作出有意義的判斷,這會導致資格審查幾乎無實質性標準可循,全憑自由裁量把握。而眾所周知,出差及會議接待在飯店服務業務中占相當大比重,相關部門對出差、會議定點接待單位資格的確定對于飯店經營競爭來說實質上構成一種比較深度的介入,有重大影響。這樣一來,定點接待資格確定環節就很難避免腐敗誘因,對相關部門尤其是握有決定權的那些干部來講可能會構成嚴峻的考驗。

其三,社會公眾對政府實行定點接待制度的真實動機可能會產生懷疑,這對政府的公信力也會有一定影響。我們知道,定點接待制度的出臺是對中央厲行節約、嚴格控制黨政機關經費使用號召的具體響應,其出發點無疑是好的。但是人們一般認為,對于出差、會議接待費用而言,控制接待費用是僅需要控制報銷限額足可解決的事情。另一方面,定點接待制度不易操作、效果有限,既存在腐敗風險,又有一定的廣告嫌疑——“定點飯店名錄”中的“定點飯店”既不等于“好飯店”但是又極易被混同于“好飯店”。因此,難免有人會對實行定點接待政府采購的真實動機浮想聯翩。

其四,定點接待難以落實“斗硬”,易成制度“軟肋”。目前我國尚有不少黨政機關實行經費包干制,定點接待制度對這些單位幾乎不起作用。這樣一來,掌握相關制度監督實施職權的部門可能會遇到一些困難,難以對所有黨政機關一視同仁、“嚴格打表”,這就可能造成制度的空虛化、紙面化以及制度執行中的隨意化。

或許,實行了好幾年的定點接待制度需要再考慮。究竟應當如何修補這一制度,抑或徹底停用而以其他制度取代,可能需要有關部門認真研究、解決。

 

(吳曉靜,民革重慶市南岸區委副主委、南岸區法院副院長、法學博士/責編 張棟)

 

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